稳定脱贫的制度设计和路径选择

作者：左停（中国农业大学人文与发展学院教授，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员）

党的十九大报告重申了到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的庄严承诺，并要求做到“真脱贫”。“真脱贫”问题复杂，实现“真脱贫”就是要改变贫困人口及其所处环境的贫困本质。“真脱贫”并非只是收入相关指标的改善，更强调贫困人口自身状况及其所处环境的根本改变，打破贫困陷阱，使其有机会走上自我发展的道路。脱贫攻坚战已进入关键阶段，各地的贫困县、贫困村、贫困户正相继脱贫，需要及时总结脱贫经验和理论，以提升脱贫质量，为剩余的深度贫困地区的脱贫提供样板。

实现“真脱贫”需要重建政府、市场、社会以及个人的相互关系和脱贫责任优先顺序。鼓励绝大部分贫困户通过市场获得回报，进而实现脱贫，对于难以通过自身和市场实现脱贫的贫困人口提供风险保障和兜底保障。同时，实现“真脱贫”还需从微观、中观、宏观三个层次重构减贫的逻辑关系，微观层面社会个体参与减贫和扶贫资源转换，中观层面形成益贫经济增长形势，宏观层面构建包容性保障性政策体系。

市场在减贫中具有重要作用。贫困群体受自身以及市场经济的局限，在收入分配格局中处于弱势地位，难以合理分享经济增长的成果。这就需要实现益贫式增长，使经济发展更有利于贫困群体，促进贫困人口的市场参与，增加贫困群体的市场份额，实现减贫目标。我国实施扶贫开发工作以来，发展生产和促进就业始终是最主要的减贫措施，党的十八大以来，发展生产脱贫更成为“五个一批”脱贫措施的首要一批。中国乃农业大国，小农生产历史悠久，且具有劳动力等资本优势，为产业扶贫奠定了基础。一是创新贫困地区小农经济的产业融入方式，提高小农经济的市场效益。部分贫困地区受地形条件限制，难以发展现代农业，依然保留传统的小农生产方式。小农产品具备有机、高质等特征，可就此设计和打造地理标志产品，通过合作社或者强化农民的集体行动能力实现标签化和有机认证，提高小农产品的市场效益和贫困人口的市场配额。二是鼓励劳动密集型加工业和家政等服务业转移至贫困地区。三是建立积极的就业促进机制。如实施就业补贴、技能培训补贴，提高贫困人口参与市场的机会，占取一定的市场份额。四是利用部分地区特殊的资源禀赋形成新的增长点。部分地区经济发展滞后，但生态资源丰富，可在完善当地基本公共服务建设的基础上发展乡村生态旅游或者全域旅游，或面向贫困人口建立生态保护岗位，带动他们脱贫致富。

扶贫开发政策要尽量发挥市场作用，维护市场秩序，以保证个体从市场获得公平、平等的收益。但市场强调效率优先，具有竞争性且存在风险，不可能实现所有贫困人口增收。我国走社会主义市场经济道路，在贫困本体能力提升但市场无法帮助所有贫困个体实现真脱贫的情况下，需要政府进行政策调适，重视弱势群体的发展和基本需求满足，实现包容性发展。

个体贫困与否的属性并未固定不变，既可以通过自主改变和外力干预摆脱贫困属性，也会因意外和风险而陷入贫困。换言之，建档立卡贫困人口脱贫后存在返贫风险，建档立卡系统之外的边缘群体和部分脆弱群体因被风险裹挟而具有易贫性。因此，贫困治理不应只是治理贫困中的问题，还需延伸至贫困前和脱贫后，不仅要解决贫困本身，也应预防贫困。同时，就减贫成本而言，贫困发生前的政策干预更有利于提升贫困治理效果和降低贫困治理成本。这就需要建立一套风险防范的保障性社会政策体系。一方面要实现保险主体多元化，在完善养老、医疗等社会保险政策的同时，积极引入和发挥商业保险的减贫作用；另一方面，设立多样化险种，在既有的缓解生理性、就业性等风险的基础上，强化农业等生产性保险建设。

随着扶贫工作的不断推进，残疾人、老年人、儿童等群体成为剩余贫困的大军。这一群体发展能力较弱，传统的产业、就业等开发式扶贫措施难以奏效，且对社会保障制度尤其是社会救助制度的需求较强，这一现状对我国社会兜底政策的发展提出客观要求。目前，我国已形成以社会救助为核心的多元社会保障政策并举的兜底脱贫体系。兜底保障如果“一兜了之”，会导致救助依赖和居民间的恶性攀比。应积极推行发展性社会救助，以工代赈、公益性岗位等形式，将消极救助转变为有条件转移支付，或以家庭卫生改善、社区公共服务参与等适当的劳动行为，引导贫困对象作出积极的行为改变。鉴于剩余贫困人口的生理特征突出，兜底保障的给付形式应多样化，除了现金以外，还应该考虑消费券、实物、服务、精神慰藉等。

作为重要的兜底保障给付形式，良好的基础设施建设和公共服务供给有利于改善贫困人口的生存条件，增强贫困社区和贫困人口的基础发展能力。党的十八大以来，我国已从传统的开发式扶贫转变为开发式扶贫和保障性扶贫相统筹的扶贫格局，这一格局离不开基础设施和基本公共服务的支撑。以产业扶贫政策工具为例，完善的基础设施建设和基本公共服务供给能有效改造社区生计环境，有利于生计资本转换为可观的生计产出，为长远发展奠定基础。而低保制度、照料服务等保障性扶贫政策工具只有嵌入到基础设施和基本公共服务建设之中，才更具操作性和适用性。贫困地区基础设施建设和基本公共服务的完善能为贫困个体能力的提升、社区生计环境的改善、扶贫措施功能的发挥提供平台和杠杆，从而达到解困的目的，是稳定长效脱贫的基石。十六届五中全会以来，我国强调要实现基本公共服务均等化，基本公共服务均等化的推进降低了贫困地区及其贫困人口享有公共服务的成本。然而，我国农村地区基础设施和基本公共服务建设相对薄弱，这一问题在贫困地区尤为突出，严重制约了贫困地区及其居民的发展。

未来的扶贫工作应该聚焦于三个方面的变化：要培植贫困对象积极追求脱贫致富的自主性和信心，并且优化贫困群体的生计资本结构，提升其组合、使用生计资本的能力；完善并利用市场的作用，发展多样化的产业结构，鼓励劳动密集型等相关产业向贫困地区和贫困人口倾斜，提升贫困个体的市场参与机会和拓宽贫困个体的市场参与空间，提高经济增长的益贫效应；建立有利于贫困人口的包容性扶贫政策体系，拓展减贫政策的主体覆盖面，兼顾社会政策的统一性和特殊性，并不断完善贫困地区社区的基础设施建设和基本公共服务供给。

从国家长远发展以及长效减贫的目标来看，减贫责任和减贫目标应内化至各相关部门和各级政府之中，成为各政府部门和各政府层级不可或缺的职责内容，相关部门的制度设计和政策实施中都应该考虑到贫困群体的参与及其权益保护，从而使市场机制和政策实施真正产生减贫脱贫的功效。未来的扶贫工作更应该以“真脱贫”这一结果为导向，不仅要回答脱贫目标是否实现，还要从人的发展的角度评价扶贫的实际效果，挖掘更能反映扶贫对象能力和环境变化的指标，让脱贫成效经得起历史的考验。